Barnevern og rusomsorg - forståelsen av lov om kompensasjon av merverdiavgift for kommuner, fylkeskommuner mv § 2 bokstav c

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet og Skattedirektoratet har erfart at en del private aktører, særlig innenfor barnevernsektoren, uriktig har krevd kompensasjon for merverdiavgift.

Del
!
Artikkelen er over ett år gammel og innholdet kan derfor være utdatert

Det er i den forbindelse reist spørsmål om rekkevidden av kompensasjonsloven § 2 første ledd bokstav c. Også for tjenester innen rusomsorgen er det reist tilsvarende spørsmål mht. retten til merverdiavgiftskompensasjon. Det anses derfor hensiktsmessig på generelt grunnlag å redegjøre nærmere for forståelsen av denne delen av kompensasjonsregelverket.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet har bidratt med innspill i forhold til sitt ansvarsområde – statens barnevern.

Nærmere om regelverket

Merverdiavgiften er en generell forbruksavgift på omsetning av varer og tjenester. Avgiftssystemet er innrettet slik at avgiftspliktige virksomheter oppkrever merverdiavgift av salg til forbrukerne, men får til gjengjeld fradrag for inngående merverdiavgift som betales på anskaffelser til virksomheten. Forbrukere er ikke avgiftspliktige og har dermed heller ikke fradragsrett for inngående merverdiavgift. Ved omsetning i siste ledd til en forbruker vil merverdiavgiften dermed bli belastet fullt ut. Dette gjelder også for kommuners anskaffelser av varer og tjenester. En kommune vil dermed stå overfor et valg mellom å produsere avgiftspliktige tjenester med egne ansatte (uten avgift) eller å kjøpe tjenestene fra private næringsdrivende (med avgift). For å nøytralisere den oppfordring til egenregi som merverdiavgiftsregelverket kan føre til for kommunesektoren, ble det innført en generell merverdiavgiftskompensasjonsordning for kommuner, fylkeskommuner mv. 1. januar 2004.

Som det framgår er formålet med den generelle kompensasjonsordningen å nøytralisere merverdiavgiften slik at den i minst mulig grad påvirker kommunenes valg mellom å produsere tjenestene selv eller å kjøpe tjenestene fra private. Det vil si at formålet ikke er å være en støtteordning for kommunesektoren. Ordningen er finansiert av kommunene selv ved at de er trukket i de statlige overføringene tilsvarende omfanget av ordningen. Også for andre kompensasjonsberettigede skjer finansieringen gjennom reduksjon i tildelte skjønnsmidler eller i reduserte tilskudd fra staten. Ordningen er dermed provenynøytral for staten.

Den generelle kompensasjonsordningen gjelder i første rekke kommunesektoren. For å motvirke konkurransevridninger som kompensasjonsordningen kan medføre er også enkelte private aktører omfattet av ordningen. Dette gjelder private og ideelle virksomheter som produserer helsetjenester, undervisningstjenester eller sosiale tjenester som kommunen eller fylkeskommunen er pålagt ved lov å utføre.

Den aktuelle bestemmelsen i kompensasjonsloven for de private aktørene er § 2 første ledd bokstav c, som lyder slik:

”Denne loven gjelder [......]private eller ideelle virksomheter som produserer helsetjenester, undervisningstjenester eller sosiale tjenester som kommunen eller fylkeskommunen er pålagt å utføre ved lov.”

Det er ideelle og private virksomheter som produserer sosiale tjenester som vil bli behandlet nærmere i det følgende. Begrepet sosiale tjenester må tolkes på samme måte som unntaket for sosiale tjenester i merverdiavgiftsloven § 3-4, dvs. at også barnevern omfattes. Vi viser til forarbeidene til kompensasjonsloven, Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) punkt 20.8.2.2 om private og ideelle virksomheter (side 149 andre spalte) hvor det bl.a. sies følgende om hvilke typer tjenester som omfattes:

”Siden det er avgiftsunntakene i merverdiavgiftsloven som nødvendiggjør grep for å motvirke de nye konkurransevridningene, må ”helse-”, ”sosial-” og ”undervisningstjenester” forstås med utgangspunkt i bruk av disse begrepene i merverdiavgiftsloven med tilhørende forskrifter.”

Etter § 2 første ledd nr. 3 første punktum i tidligere forskrift 6. juni 2001 nr. 574 (Nr. 118) om avgrensing av merverdiavgiftsunntaket for omsetning av sosiale tjenester, omfatter unntaket for sosiale tjenester ”[t]jenester i barne- og ungdomsinstitusjoner”. Ifølge Finansdepartementets merknader til § 2 i forskriften, gjelder unntaket imidlertid også for tiltak som barnevernet setter i verk utenfor institusjon overfor barn under 18 år, jf. ”Skattedirektoratet Meldinger” nr. 13/01 av 6. juli 2001 side 11 andre spalte. Fra 1. januar 2010 er bestemmelsen viderført i merverdiavgiftsloven § 3-4 første ledd bokstav b.

Om begrepet ”lovpålagte oppgaver” heter det følgende i Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) punkt 20.8.2.2 (side 149 nederst første og øverst andre spalte):

”Med lovpålagte oppgaver menes ytelser som den enkelte har et rettskrav på å motta. Lovpålagte oppgaver vil dermed stå i motsetning til oppgaver som utføres på frivillig basis. Lovpålagte oppgaver vil også være forskjellig fra oppgaver som kun pålegger kommunen eller fylkeskommunen ansvaret for å « sørge for » at en ytelse eller tjeneste finnes i en viss utstrekning. I slike tilfeller er det gjerne ikke i særlig grad konkretisert hvilke ytelser det er tale om.”

Kompensasjonsordningen er dermed ingen generell ordning for private som produserer den type tjenester som nevnt i kompensajonsloven § 2 første ledd bokstav c tilsvarende det som gjelder for kommunesektoren.

Private aktører som omsetter tjenester til staten, vil følgelig ikke være omfattet av kompensasjonsordningen. Private aktører omfattes bare av ordningen dersom den sosiale tjenesten er lovpålagt for kommunen eller fylkeskommunen. Når statlige virksomheter ikke omfattes av kompensasjonsordningen, vil private aktører som omsetter tjenester etter avtale med staten heller ikke være omfattet.

Barnevernloven § 8-1 bestemmer at kommunen ”skal yte tjenester og tiltak etter denne loven til alle som oppholder seg i kommunen”. Videre heter det i § 2-1 at ”[k]ommunen er ansvarlig for å utføre de oppgaver etter loven som ikke er lagt til et statlig organ”.

Statlig regional barnevernmyndighet (Bufetat ved de enkelte regioner) har etter barnevernloven §§ 2-1, 5-1 og 5A-8 ansvar for:

  • rekruttering og formidling av fosterhjem
  • nødvendig opplæring og generell veiledning av fosterhjem
  • oppretting og drift av institusjoner
  • etablering og drift av omsorgssentre for mindreårige

For Oslo kommune gjelder en særskilt ordning idet barnevernloven § 2-3a bestemmer at Oslo kommune er ansvarlig også for de oppgaver som staten er pålagt å utføre. Rekkevidden av merverdiavgiftskompensasjonsloven er dermed ulik for Oslo og resten av landet når det gjelder barneverntjenester. 

Kommunens ansvar er også beskrevet i Rundskriv Q-06/2007. Kommuner (unntatt Oslo) er overordnet ansvarlig for (etter barnevernloven):

  • det forebyggende arbeidet
  • hjelpetiltak i hjemmet
  • initiativ til plassering av barn utenfor hjemmet
  • oppfølging av barn plassert utenfor hjemmet
  • godkjenning av fosterhjem

Barneverninstitusjoner:

Ordinære barneverninstitusjoner

Dette omfatter institusjoner som omfattes av barnevernloven kapittel 5. Slike barneverninstitusjoner er omfattet av godkjenningsordningen, jf. forskrift om godkjenning av private og kommunale barneverninstitusjoner av 27.10.2003 nr. 1283.

Ansvaret for etablering og drift av barneverninstitusjoner er en statlig oppgave, med unntak for Oslo kommune, jf. barnevernloven §§ 5-1 og 2-3a.

Skattedirektoratet har i brev av 16. juli 2004 til Organisasjonen for private barneverntiltak redegjort for at levering av institusjonstjenester til Staten (Bufetat) ikke er omfattet av kompensasjonsordningen.

Det følger imidlertid av samme brev fra Skattedirektoratet at levering av institusjonstjenester til Oslo kommune er omfattet av kompensasjonsordningen idet Oslo kommune etter barnevernloven § 2-3a er lovpålagt å etablere og drifte institusjoner for sitt ansvarsområde. Det er ikke en forutsetning at institusjonen fysisk ligger i Oslo kommune, men at Oslo kommune kjøper tjenester av den private institusjonen til sine innbyggere.

I denne sammenheng kan det også vises til Borgarting lagmannnsretts dom av 16. oktober 2009 (Stiftelsen kirkens sosialtjeneste), som gjaldt spørsmålet om to private barneverninstitusjoner hadde krav på kompensasjon for merverdiavgift i medhold av kompensasjonsloven § 2 første ledd bokstav c. Dommen er omtalt i Merverdiavgiftshåndboken 6. utgave 2010 kapittel 23.5 side 895, hvorfra siteres:

”Saken gjaldt krav om kompensasjon for merverdiavgift for utgifter til drift av barneinstitusjoner. Det var en privat stiftelse som sto for driften. Spørsmålet var derfor om denne driften kunne anses som utførelse av en sosialtjeneste som kommunen eller fylkeskommunen var pålagt å utføre ved lov, hvilket er et vilkår for private eller ideelle virksomheters rett til kompensasjon, jf. kompensasjonsloven § 2 første ledd bokstav c. Retten kom til at det ikke forelå rett til kompensasjon. Det sentrale var at en endring av barnevernloven medførte at fra 1. januar 2004, ble ansvaret for etablering og drift av barneverninstitusjoner overført fra fylkeskommunen til staten. Fra dommen siteres:

”SKS [saksøker] har gjort gjeldende at det både etter barnevernlovens oppbygning, herunder § 2-1 første ledd hvor det kommunale barnevernet har alt ansvar som ikke uttrykkelig er lagt til andre forvaltningsnivåer, og fordi den kommunale barneverntjenesten som den lokale og tilstedeværende myndighet også i praksis vil måtte følge opp barns behov og tiltak som blir iverksatt, må legges til grunn at statens ansvar er begrenset til vedtaket om plassering i barneverninstitusjon.

Lagmannsretten er ikke enig i dette. Det er ikke konkretisert hvilke oppgaver kommunen eventuelt skulle ha mens et barn er i institusjon. De løpende oppgavene ligger da hos institusjonens ansatte, mens staten vil ha det faglige og administrative ansvaret for driften. Det forhold at den kommunale barneverntjenesten som lokal myndighet vil være kontaktpunkt til institusjonene og mottaker av bekymringsmeldinger mv, og etter loven har en alminnelig undersøkelses- og initiativplikt, kan ikke bety at driftsansvaret tross ordlyden i § 5-1 reelt sett påhviler kommunen. Forarbeidene underbygger at man heller ikke har sett for seg at det skulle påhvile kommunene et driftansvar, helt eller delvis, for barneverninstitusjonene. I Ot.prp. nr. 9 (2002–2003) s 92 står det bl a følgende om hva det statlige driftsansvaret innebærer:

« ---Regionen har videre ansvaret for at institusjonene drives på en faglig og materielt forsvarlig måte. Ansvaret tilsvarer det ansvaret fylkeskommunen hadde før statlig overtakelse av fylkeskommunens oppgaver på området.»

Når lovens ordlyd er så vidt klar som her, får lovens formål mindre betydning som tolkingsfaktor. Det bemerkes likevel at heller ikke lovformålet kan sees å støtte SKS sitt syn. Når driftsansvaret påhviler staten, oppstår det ikke slike konkurransevridningseffekter som kompensasjonsloven etter formålsbestemmelsen i § 1 skal motvirke. Heller ikke forskrift 12. desember 2003 nr 1566 om kompensasjon av merverdiavgift til kommuner, fylkeskommuner mv § 8, om forholdsmessig kompensasjon ved felles anskaffelser til bruk i kompensasjonsberettiget virksomhet og i virksomhet som ikke gir rett til kompensasjon, kan gi grunnlag for hel eller delvis kompensasjon i den foreliggende situasjon.”

Dommen ble anket, men nektet fremmet ved Høyesteretts ankeutvalgs beslutning av 18. januar 2010.”

Omsorgssenter for enslige mindreårige asylsøkere

Dette omfatter institusjoner etter barnevernloven kapittel 5A. Omsorgssenter for enslige mindreårige asylsøkere er særskilte barneverninstitusjoner og ansvaret for etablering og drift er tillagt statlig regional barnevernmyndighet (Bufetat), jf. barnevernloven § 5A-8. Eventuelle private omsorgssentre er omfattet av godkjenningsordningen, jf. barnevernloven § 5A-7, jf. forskrift om godkjenning av private og kommunale barneverninstitusjoner av 27.10.2003 nr. 1283.

Særbestemmelsen om Oslo kommune i barnevernloven § 2-3a vil ikke få praktisk betydning idet det er statlig regional myndighet som vil utføre oppgaven når barna ankommer landet uavhengig av om barnet først ankommer Oslo eller andre steder i landet.

Private leverandører av slike omsorgssentertjenester er dermed ikke omfattet av momskompensasjonsordningen da tjenestene er en statlig og ikke kommunal lovpålagt oppgave.

Rusomsorgen:

Sosialtjenesteloven § 2-1 gir en generell bestemmelse om at kommunen er ansvarlig for å utføre de oppgaver etter loven som ikke er lagt til et statlig organ.

I lovens § 6-1 er en egen hjelpetiltaksbestemmelse for kommunene overfor rusmisbrukere. Dersom tiltak etter § 6-1 som råd, veiledning og oppnevning av støttekontakt mv. ikke er tilstrekkelig, vil imidlertid selve rusbehandlingen komme inn som en statlig oppgave etter spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 a første ledd nr. 5 som lyder slik:

”De regionale helseforetakene skal sørge for at personer med fast bopel eller oppholdssted innen helseregionen tilbys spesialisthelsetjeneste i og utenfor institusjon, herunder […] tverrfaglig spesialisert behandling for rusmiddelmisbruk, herunder institusjonsplasser som kan ta imot rusmiddelmisbrukere med hjemmel i sosialtjenesteloven §§ 6-2 til 6-3.”

Rusbehandlingen ligger under statens ansvar, hvilket igjen medfører at private institusjoner for rehabilitering og behandling av rusmisbrukere faller utenfor kompensasjonsordningen.

KILDE: Skatteetaten, artikkel av 16. april 2010.